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五人关系结构搭建国资管理大框架
  《国有资产法(草案)》(以下简称“《国资法》草案”)越来越触及问题的核心层面。

  自2007年12月的十届人大三十一次会议对《国资法》草案进行一审过后,目前二审的准备工作在加紧进行。《国资法》草案起草的主要负责人——全国人大法工委副主任安建4月7日到达四川,为草案提交二审作调研。九省市的相关负责人赴川,围绕国资法起草展开了激烈的讨论。

  记者获悉,尽管一审稿内容已基本清晰,但讨论焦点集中在“五人关系结构”,即出资人、委托人、经营人、监管人、司法人的关系如何进一步厘清的问题。

  “只有在这些关键性问题解决的基础上,才便于谈具体问题。”国有资产法起草小组成员、中国政法大学教授李曙光对记者说。

  这是国资监管第一次触及到如此核心层面。此前虽然中国拥有数十万亿(或者更多)的庞大的国有资产,但这些错综复杂的资产如何界定,如何监管,从理论到现实层面都处在比较“模糊”境地。

  现在,在国资法立法层面,官方就此展开讨论,引起广泛的关注。

  李曙光跟记者讲述说,首先,国资监管要建立一个国有资产的委托人结构,委托人最终应该是全国人民代表大会。在李曙光看来,全国人大作为人民的一个代表机构,应该享有对国有资产的终极权力。

  但是从当前体制看,从《物权法》到1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及宪法,都把权力授予了国务院。

  所以目前国务院承担了国有资产的委托人角色。“但是,从长远角度考虑,这只是一个过渡。”李曙光持有这样的观点。

  第二个层面是出资人。

  出资人应该由委托人来授权。因为委托人作为国家的权力,具体行使应该对应一个具体的出资人,以解决计划体制下层层委托代理链条过长、法律不清晰、最后导致没有委托人和出资人概念的局限。

  现在存在的问题是,经营性资产,包括金融性和非金融性资产,都有了管理人,但对于资源性、行政事业性国有资产,将来是否需要有一个管理人存在。

  李曙光认为,光有具体的老板不行,中国国有资产非常庞大,加上多年没有对国有资产作产权关系清理,所以目前,从大的角度上,国有资产应该有一个出资人代表。但是具体到经营性国有资产,需要有具体的经营人。经营人得到出资人的一定授权,在一定权限内负责国有资产的经营。

  经营人即为第三层面。

  五人关系结构的第四个层面是监管人。

  监管人跟出资人和经营人是分离的,可以同时监管出资人和经营人。监管人是一个独立的政府部门,李曙光认为可以重新设立,也可以在现有基础上,可以明确比如在监察部设立国有资产监察局。

  “目前的国资委既是出资人,又出任监管者,本身也只能算是个过渡性的做法。”李曙光说。

  五人关系结构中,最后一个是一个司法人,因为监管人只是站在政府的角度,有可能不能胜任;也可能对于国有企业董事、监事、高管干预过度。这时,就会出现国有企业的董事、监事、高管对行政干预进行抗诉等问题,这时需要有一个独立的司法机构出面,提供最后的司法救济。李曙光认为,这些可以由法院承担这个角色。

  “如果我们的国有资产管理体制和国有资产法将来能够进入五人的架构,在法律上权利、义务、责任关系就清晰了。”李曙光说。

  李曙光认为,改革30年来,虽然一直把国有资产和国有企业的改革作为难点、重点问题,但是一直没有在法律上理清关系。

  十六大确立了国资监管新模式,即一个出资人、三结合(管资产与管人、管事相结合)、三统一(权利、义务和责任相统一),在李曙光看来,这主要是从经济制度设计的。

  “国资委5年来和前20多年的实践都证明,纯粹用经济的和行政的手段来设计国有资产的监督管理机构及其运行,还是存在问题。法律定位的不清晰,权利、责任、义务关系的不清晰,是产生问题的根源。”李曙光对记者说。

  在李曙光看来,从法律的角度,确定好国有资产的权利、责任、义务关系,是中国国资监管的一个长远、比较理想的目标方案。
  

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